02 Gen Proibizionismo alla luce del sole e all’ombra della Mole (gioconews gennaio 2018)

Articolo di Geronimo Cardia apparso sul numero di Gennaio 2018 della rivista specializzata Gioconews

In Piemonte va in scena la pressoché totale espulsione del gioco pubblico, sotto gli occhi di tutti. Ma per combattere le dipendenze ci vuole ben altro.

È fatto notorio come la normativa regionale e comunale sviluppata in Italia tra il 2011 ed il 2015 abbia previsto in materia di gioco legale una regolamentazione di “distanziometri” sempre diversi.    Si tratta di divieti di distribuzione di forme di gioco legale (spesso diverse) sul territorio di riferimento, sulla base di distanze minime (in metrature spesso diverse) da tenere rispetto a luoghi definiti sensibili (anche questi non sempre coincidenti). Le norme sono di solito impostate prevedendo da subito l’obbligo di rispettare il distanziometro per le nuove realtà, all’atto della loro richiesta di installazione e, per le realtà esistenti, solo a partire da un periodo di tempo di tolleranza dalla entrata in vigore delle norme, di solito, ma non sempre, individuato in cinque anni.

Il punto è che la sostanziale totalità dei distanziometri analizzati da esperti urbanisti è risultata essere viziata da quello che da sempre viene definito “Effetto Espulsivo”: i metri di interdizione sono talmente ampi o i luoghi sensibili imposti sono talmente tanti che il territorio comunale di riferimento è risultato nella sua sostanziale totalità vietato (il cosiddetto effetto pantera) e non anche caratterizzato da aree di interdizione alternate ad aree in cui sia consentito distribuire il gioco legale (effetto leopardo). Le percentuali di interdizione si sono spinte al 96 percento, se non addirittura 98 o 99, o quasi il 100 percento in alcuni casi.

LA DUPLICE CONSEGUENZA DELL’EFFETTO ESPULSIVO – La conseguenza dell’Effetto Espulsivo è stata duplice: per anni si è assistito ad un blocco del mercato che ha impedito l’installazione di nuove realtà distributive di gioco legale sui territori di volta i volta interessati; e poi, allo scadere del periodo di bonus concesso alle realtà esistenti, ha posto il presupposti per la espulsione di queste ultime generando importanti contenziosi ancora in essere (come nel caso della Provincia di Bolzano) o sagge sospensioni degli effetti in attesa della individuazione della giusta misura (come nel caso della Liguria). Molti sono poi i distanziometri viziati da Effetto Espulsivo che sono stati annullati dalla giurisprudenza (cfr., in particolare, paragrafo D). Il legislatore nazionale ha da sempre avuto questo problema e da sempre ha cercato di risolverlo (con il noto D.lgs. 158/2012, cosiddetto “Decreto Balduzzi”, prima, e con la nota Legge Delega sui giochi, convertita in legge n. 34 del 2015, poi) ma con scarsi successi. Poi i nodi sono venuti al pettine quando sono scadute le concessioni di Stato per la distribuzione di giochi come le scommesse (data di scadenza 30 giugno 2016) e ci si è posti il problema di fare le nuove gare per le assegnazioni delle nuove concessioni: ma chi avrebbe partecipato alle gare in presenza di un territorio in Italia in cui sono previsti distanziometri viziati da Effetto Espulsivo? Chi avrebbe versato pagamenti di diritti anticipati per l’assegnazione delle nuove concessioni nella consapevolezza che non avrebbe trovato un numero civico in cui aprire la realtà – nuova – di distribuzione del gioco per colpa del notorio Effetto Espulsivo? Nessuno. E allora, a dicembre 2015 con la Legge n. 208, il legislatore nazionale impone a Regioni, Province e Comuni di confrontarsi in Conferenza Unificata con lo Stato per eliminare l’Effetto Espulsivo, per assicurare la distribuzione del gioco sul territorio entro il 30 aprile 2016, per consentire poi lo svolgimento ordinato delle gare per le assegnazioni delle concessioni per le scommesse in scadenza, come detto, il 30 giugno 2016.

L’INTESA SUI GIOCHI – Ebbene, avviato un difficile braccio di ferro tra le parti, la Conferenza Unificata il 30 aprile 2016 non trova una soluzione e conseguentemente le concessioni scommesse in essere vengono prorogate. A settembre 2017 la Conferenza Unificata giunge a compimento e viene pubblicata l’Intesa nella quale, dopo avere stabilito una serie di misure altamente contenitive dell’offerta di gioco legale (per le quali è ampio e qui non pertinente il dibattito), si individua il fondamentale accordo finalizzato a debellare l’Effetto Espulsivo e dunque il proibizionismo della normativa territoriale, stabilendo che “Le Regioni e gli Enti locali – al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione dei minori e nella lotta alla ludopatia, nonché nel contrasto all’insediamento del gioco illegale e considerato che i punti gioco a regime saranno, complessivamente, la metà circa dei punti di gioco pubblico attualmente in esercizio – adotteranno, nei rispettivi piani urbanistici e nei regolamenti comunali, criteri che, tenendo anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti, relativi agli attuali punti di vendita con attività di gioco prevalente, con la finalità di garantire la tutela della salute pubblica e della pubblica sicurezza, consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata” cfr., in particolare, Intesa della Conferenza Unificata in Allegato 1). Nell’Intesa emerge con chiarezza, pertanto, il principio già chiaro all’ordinamento giuridico, secondo cui l’effetto espulsivo è vietato e la presenza del gioco legale sul territorio deve essere necessariamente capillare, sia pur ridotta, ma capillare. Per questo è noto che neanche l’inciso – che pure si trova nell’Intesa – relativo alla possibilità per le Regioni di trovare provvedimenti che assicurano maggiore tutela potrà in alcuna misura legittimare provvedimenti proibizionistici come quelli che impongono l’effetto espulsivo.

È vero che i contenuti dell’Intesa dovranno essere tradotti in uno specifico decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, previsto per il 31 ottobre 2017 e di cui ad oggi si attende ancora l’emanazione. Ma è anche vero che il decreto solo declinerà i principi già convenuti e già blindanti. Da ultimo, il legislatore nazionale dimostra di essere consapevole delle difficoltà attuative dell’Intesa, e delle resistenze del territorio, laddove nell’attuale formulazione al vaglio del Parlamento dell’articolo 90 comma 3 della emananda Legge di Stabilità per il 2018, conferendo ancora maggiore rilevanza ai precetti individuati dall’Intesa, si prevede che  “le Regioni adeguano, entro il 30 aprile 2018, le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all’intesa sancita in 7 settembre 2017, in sede di Conferenza Unificata”. La Regione Piemonte, che sino al 2015 non aveva un distanziometro in materia di giochi in pieno dibattito sull’Effetto espulsivo e la Conferenza Unificata voluta dal legislatore a dicembre 2015, in data 2 maggio 2016 emana la Legge Regionale n. 9/2016 recante “Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico”.

IL CASO PIEMONTE – È fatto notorio che la Legge Piemonte si dota di un distanziometro, collocandolo in una serie di iniziative finalizzate a prevenire e contrastare la diffusione del gioco d’azzardo patologico: all’art. 5 prevede che “è vietata la collocazione di apparecchi per il gioco di cui all’articolo 110, commi 6 (Tulps) in locali che si trovano ad una distanza, misurata in base al percorso pedonale più breve, inferiore a trecento metri per i comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti e inferiore a cinquecento metri per i comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti” da una serie di luoghi sensibili; all’art. 13 comma 1 impone che “per gli esercenti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, gestiscono apparecchi ex art. 110 comma 6 (TULPS) collocati all’interno di esercizi pubblici e commerciali, di circoli privati ed in tutti i locali pubblici od aperti al pubblico” (gli “Esercenti”), il suddetto distanziometro entra in vigore entro i diciotto mesi successivi, quindi è entrato in vigore il 20 novembre 2017; per la verità, all’art. 3 comma 1, si prevede anche che “1. Entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, il Consiglio regionale approva, su proposta della Giunta regionale, il piano integrato per il contrasto, la prevenzione e la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, di durata triennale (…)”; all’art. 4 si prevede anche che la Regione assuma una serie importanti iniziative per contrastare il gioco patologico. Tuttavia nessuna delle altre iniziative ad oggi sembra risultare adottata; inoltre l’articolo 10 prevede che “1. Ferme restando le competenze degli organi statali e dell’autorità di pubblica sicurezza, le funzioni di vigilanza e di controllo sull’osservanza delle disposizioni della presente legge sono esercitate dal comune. 2. I comuni trasmettono alla Giunta regionale, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, gli atti adottati in attuazione della stessa”. Tuttavia ad oggi non sembrano adottati atti dai comuni in attuazione della Legge Piemonte.

Due perizie elaborate da esperti urbanisti sul territorio del Comune di Torino, il capoluogo, e sul territorio del Comune di Chieri, un comune dalla estensione più contenuta scelto a campione, hanno rilevato e dimostrato che il distanziometro della Legge Piemonte è viziato da Effetto Espulsivo come gli altri in passato analizzati e richiamati in premessa. Per l’estensione della polilinea di interdizione (300/500 metri) e/o per la numerosità dei luoghi sensibili individuati ( “a) istituti scolastici di ogni ordine e grado; b) centri di formazione per giovani e adulti; c) luoghi di culto; d) impianti sportivi; e) ospedali, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario; f) strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile ed oratori; g) istituti di credito e sportelli bancomat; h) esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed oro usati; i) movicentro e stazioni ferroviarie) non vi sono vie o aree nei comuni della Regione in cui possa essere esercitata l’attività del gioco lecito. In particolare, dalla perizia avente ad oggetto il territorio del comune di Torino emerge l’illegittimo effetto espulsivo con una percentuale di interdizione rilevata pari al 99,32 percento.

Ebbene, se tale risultato vale per il capoluogo, e quindi per il più grande dei comuni della Regione interessata, l’Effetto Espulsivo determinato dalla Legge Regionale risulta parimenti se non maggiormente radicato in ciascuna delle realtà comunali più contenute, e ciò per il semplice fatto che una polilinea di divieto di 300/500 metri ha certamente un effetto interdittivo maggiormente coprente su superfici minori. Ed infatti, anche la perizia elaborata per il Comune di Chieri ha messo in evidenza la medesima circostanza, rilevando una percentuale di interdizione pari al 99,06 percento. La conseguenza sul territorio piemontese dell’Effetto Espulsivo del distanziometro della Legge Piemonte è duplice:    dal 2 maggio 2016 ad oggi si è assistito al rilevato blocco del mercato in quanto non sono state autorizzate istallazioni di nuove Awp in nessun locale per il divieto di cui all’articolo articolo 5, perché non vi è locale che non si trovi in luogo vietato; ma soprattutto dal 20 novembre 2017 nessun Esercente del territorio è legittimato a tenere accese le Awp perché tutti gli esercenti si trovano in luoghi del territorio comunale interdetti dalla Legge Piemonte e non si ha la possibilità di trovare vie o numeri civici in cui la normativa consenta di distribuire il gioco legale. L’Effetto Espulsivo genera delle conseguenze importanti. Sotto il profilo privatistico, la rimozione del 100 percento degli apparecchi degli Esercenti, unita al divieto di nuove installazioni, comporterà il venir meno dell’intera attività di impresa dei gestori di Awp legati al territorio piemontese: la rimozione degli apparecchi determinerà, nella migliore delle ipotesi, la chiusura delle aziende, nella peggiore, addirittura lo stato di insolvenza e dunque il fallimento. Il comparto piemontese dei gestori unisce, come risulta da studi dell’Associazione As.Tro, circa 310 aziende con un volume di dipendenti a rischio definito dagli operatori concreto/sicuro di licenziamento pari a circa 2.500 persone, oltre a circa 280 collaboratori (dati As.Tro). Ad essi si aggiungono le conseguenze economiche su circa 6.100 esercenti (ad esempio titolari di bar) presenti in Piemonte, posto che tra essi il reddito medio annuo, pari a circa 18mila euro, risulta prevalentemente legato ai ricavi (in media circa 16mila euro) derivanti dalla gestione degli apparecchi (dati As.Tro). Pertanto, essendo costretti a rimuovere gli apparecchi, molti di essi si troveranno, nella migliore delle ipotesi, in pareggio al limite della sostenibilità dell’intera attività. I dipendenti degli esercenti a rischio sono contati, sempre da studi As.Tro, in un numero pari a circa 3.000 unità. Sulla stampa poi non sono mancate valutazioni sugli effetti di interesse generale, per le ricadute sulla sicurezza pubblica (per l’invasione di un’offerta illegale sempre pronta ad assecondare una domanda di gioco che comunque esiste), sulla salute e sul risparmio (per l’immissione di prodotti fuori controllo dello Stato) e sul gettito erariale.

Riguardo quest’ultimo punto per dare un’idea della magnitudo del danno erariale derivante dall’Effetto Espulsivo della Legge Piemonte si richiamano notizie di stampa apparse recentemente secondo cui la rimozione immediata di tutti gli apparecchi da parte di tutti gli esercenti determinerebbe la perdita dell’intero gettito delle imposte sul gioco per gli apparecchi installati nella Regione Piemonte, stimata secondo alcuni in circa 300 milioni di euro o, stando ai dati ed alle dichiarazioni di autorità di riferimento, in circa 240 milioni. In tutte le sedi gli operatori del settore stanno cercando di mettere in evidenza che il contrasto al gioco d’azzardo o patologico e la tutela delle fasce deboli richiedono forme di regolamentazione ben più concrete delle sbrigative, a questo punto consapevoli, iniziative proibizionistiche.