06 Mar IL RIORDINO SPINTO DAL TERRITORIO “L’atteso riordino nazionale del comparto continua ad essere anticipato e sospinto dai territori: prosegue la marcia delle Regioni responsabili per una regolamentazione della distribuzione sostenibile. Il caso del segnale di inversione di tendenza indicato dalla nuova Legge della Regione Campania.” Geronimo Cardia (Gioconews, marzo 2020)

L’atteso riordino nazionale del comparto continua ad essere anticipato e sospinto dai territori: prosegue la marcia delle Regioni responsabili per una regolamentazione della distribuzione sostenibile. Il caso del segnale di inversione di tendenza indicato dalla nuova Legge della Regione Campania.

Circa sei mesi fa abbiamo avuto modo di richiamare l’attenzione   (i) su quante fossero le realtà regionali e provinciali con provvedimenti legislativi limitativi della distribuzione del gioco pubblico sui rispettivi territori (20 su 21);   (ii) su quanto rilevante sia il fatto che la sostanziale totalità di essi contenga criteri viziati da errori tecnici che nei fatti determinano un’espulsione del gioco pubblico, piuttosto che un suo contenimento, e soprattutto   (iii) su quante realtà regionali e locali, a seguito dell’ampia campagna di denunzia, avendo preso coscienza dei problemi in concreto generati dai vizi richiamati (i.e. non cura in concreto del disturbo da gioco, problemi di ordine pubblico, perdita di gettito erariale, chiusure di imprese sane e perdite importanti di posti lavoro) abbiano deciso di operare una sorta di revirement sospendendo gli effetti espulsivi, o riproponendo modelli distributivi più sostenibili, dimezzando per esempio metri e luoghi per i calcolo delle aree vietate (cfr., in particolare, “Il Riordino passa per i revirement delle Regioni responsabili.” Geronimo Cardia – Gioconews, settembre 2019).

I provvedimenti regionali virtuosi riepilogati nello studio di settembre erano i seguenti:  (i) in Liguria l’Effetto Espulsivo della L.R. Liguria n. 17 del 30.4.2012 “Disciplina delle sale da gioco” è stato prorogato dapprima con L.R. Liguria n. 7 del 6.4.2017 “Soppressione del Comitato Tecnico Regionale per il territorio e disposizioni normative di adeguamento ” e poi con L.R. Liguria n. 2 del 26.04.2018 “Proroga del termine di cui all’art. 2 comma 1 della L.R. 30.4.2012 n. 17“;    (ii) in Puglia, l’Effetto Espulsivo della L.R. Puglia n. 43 del 13.12.2013 “Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (GAP)” è stato prima sospeso e rinviato per studi tecnici con deliberazione del Consiglio n. 232 del 30.10.201 8e poi eliminato con delibera n. 273/2019 dal Consiglio Regionale che ha sostanzialmente ridotto i luoghi sensibili e i metri di interdizione nonché fatte salve le realtà esistenti;  (iii) in Provincia di Trento, l’Effetto Espulsivo della L.P. Trento n. 13 del 22.7.2015 “Interventi per la prevenzione e la cura della dipendenza da gioco” è stato prorogato con L.P. Trento n. 15 del 3.8.2018 “assestamento del bilancio di previsione della Provincia Autonoma di Trento per gli esercizi finanziari 2018.2020“;   (iv) in Abruzzo, l’Effeto Espulsivo della L.R. Abruzzo n. 40 del 29.10.2013 “Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco” è stato differito con successiva L.R. Abruzzo n. 30 del 24.8.2018 “Modifiche alla legge regionale 9 luglio 2016 (Disposizioni in materia di Comunità e aree montane) e ulteriori disposizioni“;    (v) in Calabria, l’Effetto Espulsivo della L.R. Calabria n. 9 del 26.4.2018 “Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno della ‘ndrangheta e per la promozione della legalità, dell’economia responsabile e della trasparenza“, è stato differito con successiva L.R. Calabria n. 51 del 28 dicembre 2018;   (vi) in Toscana, l’Effetto Espulsivo della L.R. Toscana n.  57 del 18.10.2013 “Disposizioni per il gioco consapevole e per la prevenzione del gioco d’azzardo patologico ” è stato eliminato con successiva L.R. Toscana n. 4 del 23.1.2018 “Prevenzione e contrasto delle dipendenze da gioco d’azzardo patologico”;   (vii) nelle Marche, l’Effetto Espulsivo della L.R. Marche n. 3 del 07.02.2017 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico e della dipendenza da nuove tecnologie e social network”” è stato differito con successiva deliberazione approvata dal Consiglio Regionale in data 11.06.2019.

Oggi è il momento di parlare della Legge Regionale Campania avente ad oggetto “Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari” (“Legge Regionale”), il cui testo è stato approvato dal Consiglio Regionale in data 10.2.2020.

Tra le finalità della nuova legge sono indicate la prevenzione e il contrasto di forme di dipendenza dal gioco e all’usura, nonché il trattamento e il recupero delle persone che ne sono affette e il supporto delle loro famiglie e la tutela dei minori.  Peraltro, vengono richiamati spunti importanti quali l’importanza della partecipazione degli operatori di gioco alle sedi di confronto sulle disposizioni in materia di gioco e l’attuazione degli indirizzi contenuti nelle Intese intervenute in Conferenza Stato Regioni di settembre e dicembre 2017.

Detto ciò, per apprezzare il cambio di passo operato dalla Regione rispetto all’impostazione data precedentemente alla distribuzione del gioco pubblico sul territorio campano, può mettersi a paragone il nuovo distanziometro ed i nuovi limiti orari stabiliti dalla Leggere Regionale con il distanziometro ed i limiti orari applicati dal Comune di Napoli prima dell’entrata in vigore della nuova legge.

In tema di distanze il regolamento del Comune di Napoli prevede che “nei casi di agenzia per la raccolta di scommesse, sale VLT o nel caso dell’esercizio di giochi con vincita in denaro, il locale (…) deve essere distante almeno 500 metri, misurati per la distanza pedonale più breve, da: 1) istituti scolastici di qualsiasi grado, sedi e strutture universitarie; 2) luoghi di culto, intendendosi anche i cimiteri; 3) impianti sportivi e centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani; 4) strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale, strutture ricettive, ed inoltre strutture ricettive per categorie protette; 5) attrezzature balneari e spiagge; 6) giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati; 7) musei civici e nazionali”

Per l’ampia metratura di interdizione e per la numerosità delle tipologie di luoghi sensibili è stata più volte denunziata l’illegittimità del suddetto distanziometro a causa dell’errore tecnico che lo caratterizza e che comporta in concreto un divieto esteso alla sostanziale totalità del territorio napoletano (quasi il 97%).   E ciò: (i) a tutto vantaggio dell’occupazione dei territori da parte dell’offerta illegale, posto che la domanda di gioco comunque esiste; (ii) a tutto svantaggio degli utenti che si vedono così offrire prodotti illegali, non regolamentati, non controllati e soprattutto non misurati e pertanto pericolosi; (iii) a tutto svantaggio dello Stato per comprensibili rilievi di ordine pubblico e per la perdita di un importante gettito erariale che va detto essere di emersione; (iv) a tutto svantaggio delle realtà imprenditoriali sane e delle forze occupazionali del comparto del gioco pubblico del territorio che subiscono una ingenerosa oltre che illegittima espulsione e cancellazione.   Peraltro senza offrire una concreta soluzione all’utenza territoriale per i profili sanitari in realtà non soddisfatti dalle misure imposte.  Ma questo è un altro tema.

Con specifico riferimento agli altri possibili effetti collaterali dell’espulsione o marginalizzazione del gioco pubblico dai territori comunali quale conseguenza dell’applicazione di distanziometri viziati da errori tecnici per mancanza di una valutazione preventiva degli impatti in concreto attuati, basti ricordare gli allarmi sollevati per gli evidenti problemi di ordine pubblico dalle numerose Autorità della Magistratura e delle Forze Investigative (cfr., in particolare, gli studi Eurispes del 2019 sul Gioco Pubblico e le dipendenze rispettivamente in Piemonte e nel Lazio).

La nuova Legge Regionale della Campania viene a seguito anche di questo dibattito politico e sociale, oltre che per valutazioni di carattere sanitario sulla reale inefficacia delle misure e nei fatti finisce per censurare espressamente le esagerazioni dei provvedimenti comunali del territorio che impongono distanziometri dalla natura espulsiva, come quello sopra descritto, proponendo un distanziometro con caratteristiche molto differenti e contenute.  In particolare, proprio per evitare l’errore tecnico di vietare la totalità del territorio comunale la legge nuove prevede che: (i) la distanza di interdizione viene dimezzata, prevedendo 250 metri anziché 500 (l’art. 9 stabilisce che “è vietata la Nuova Apertura ad una distanza da Luoghi Sensibili inferiore a 250 metri misurati dagli ingressi principali degli edifici”);    (ii) i luoghi sensibili sono individuati nelle “sole” categorie di “istituti scolastici di ogni ordine e grado, ospedali, luoghi di culto” in luogo dei molteplici luoghi sensibili previsti dal Regolamento (i.e. “1) istituti scolastici di qualsiasi grado, sedi e strutture universitarie; 2) luoghi di culto, intendendosi anche i cimiteri; 3) impianti sportivi e centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani; 4) strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale, strutture ricettive, ed inoltre strutture ricettive per categorie protette; 5) attrezzature balneari e spiagge; 6) giardini, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati; 7) musei civici e nazionali”);   (iii) la misurazione va effettuata con riferimento ai luoghi di ingresso dei due punti, togliendo discrezionalità soggettiva nelle operazioni di calcolo;   (iv) ai Comuni è espressamente fatto divieto di introdurre ulteriori luoghi sensibili se tale integrazione determina sul territorio l’effetto espulsivo (l’art. 7 comma 3 prevede espressamente che “I Comuni (…) hanno facoltà di individuare Luoghi Sensibili ulteriori” ma che “la eventuale regolamentazione integrativa non potrà, in ogni caso, determinare effetti espulsivi del territorio comunale delle attività di gioco regolamentato”).

Altro aspetto fondamentale messo a fuoco dalla nuova legge regionale è quello dell’ampiezza delle limitazioni orarie.

Anche in questo caso, per apprezzare il cambio di passo operato dalla Regione rispetto all’impostazione data precedentemente alla modulazione delle limitazioni orarie di funzionamento del gioco pubblico sul territorio napoletano, possono mettersi a confronto le nuove limitazioni con i limiti orari applicati dal Comune di Napoli prima dell’entrata in vigore della nuova legge.

La norma comunale, con riferimento alle limitazioni orarie stabilisce che “l’orario di attività delle sale da gioco è dalle 9,00 alle 12,00 e dalle 18,00 alle 23,00”.   Ed in proposito è stato messo più volte in rilevo il profilo di illegittimità delle 16 ore di chiusura così imposte di fatto nell’arco della giornata a fronte delle sole 8 ore di apertura consentite (e ciò per tutti i noti profili relativi al difetto di istruttoria e di proporzionalità, all’inidoneità della misura rispetto allo scopo perseguito, nonché all’ingiustificata e sproporzionata compressione della libertà di iniziativa economica privata).

Ebbene la nuova Legge Regionale, intervenuta come detto dopo ampio dibattito in cui sono stati affrontati i temi sociali, sanitari, di ordine pubblico, lavorativi sopra richiamati, ha imposto il rispetto di nuovi e diversi criteri limitativi di orari di funzionamento dell’offerta di gioco.  In particolare, la Legge Regionale stabilisce che “iComuni prevedono la sospensione oraria dell’attività di gioco con apparecchi da intrattenimento: a) per gli esercizi aventi attività esclusiva o prevalente differente dal gioco regolamentato e nei quali non è vietato l’accesso ai minori, per 12 ore giornaliere complessive, di cui 10 ore nella fascia notturna e di ingresso scolastico dalle 23,00 alle 9,00 e 2 nella fascia diurna di uscita delle scuole, dalle 12.00 alle 14.30;  b) per gli esercizi aventi il gioco regolamentato quale attività esclusiva o prevalente e nei quali è vietato l’accesso ai minori, per 8 ore complessive e consecutive, dalle 2 alle 10”.

A ben vedere, i nuovi limiti orari imposti dalla norma regionale (i.e. 12 e 8 ore di sospensione nell’intero arco della giornata) continuano ad essere più severi rispetto alle “soglie di interdizione sostenibili” (i.e. massimo 6 ore complessive di divieto nell’intero arco della giornata) dettate al riguardo dall’Intesa tra Stato e Regioni raggiunta a fine 2017 in Conferenza Unificata.   Peraltro, benché l’Intesa formalizzata nel 2017 sia ancora in attesa del richiesto decreto attuativo del Ministero dell’Economia e delle Finanze, i suoi principi di diritto espresso – quali nel caso in esame il divieto di imporre limitazioni più gravose rispetto alle soglie di interdizione ritenute sostenibili (e specificamente il divieto di mettere limitazioni orarie superiori a limitazioni orarie di complessive 6 ore calcolate nel complesso della dell’intera giornata) – devono comunque ritenersi vincolanti.   Tale impostazione è chiaramente affermata sia da una parte della giurisprudenza amministrativa peraltro più recente (cfr., in particolare, Tar Lazio sentenza n. 1460/2019), sia da importanti circolari del Ministero degli Interno (cfr., in particolare, Circolare del Ministero dell’Interno n. 557/PAS/U/015223712001 del 06.11.2019, nonché GC “La Circolare si applica anche al distanziometro – La nota del Ministero dell’Interno sulla valenza cogente dell’Intesa si applica, oltre che alle limitazioni orarie eccessive anche ai distanziometri espulsivi o marginalizzanti” pubblicato su Gioconews di dicembre 2019).

Ciò detto riguardo al contrasto con il principio di diritto imposto dall’Intesa, va ora rilevato che in ogni caso è evidente come le ore di divieto imposte dal Comune (16 ore di chiusura) siano nettamente superiori a quelle indicate dalla nuova legge (12 e 8 ore a seconda della tipologia di luogo in cui il gioco viene erogato).

La differenza di divieto imposto si atteggia in modo sostanziale ed impattante anche da un punto di vista concreto, come percepibile ad una semplice ed immediata valutazione sia in termini assoluti (maggiore divieto giornaliero di 4 e 8 ore imposto dal Comune rispetto alla Legge Regionale) sia in termini percentuali (maggiore divieto giornaliero del 30% e 100% imposto dal Comune rispetto alla Legge Regionale).

Riguardo alle discrasie evidenziate, inoltre, val la pena ricordare che la nuova legge stabilisce chiaramente all’art. 3 comma 2 che “le definizioni di cui alla presente legge prevalgono su quelle dei regolamenti comunali” e all’art. 7 che i Comuni dovranno dare attuazione ai precetti dettati dalla norma in tema di distanze “garantendo gli standard previsti [all’art. 9] per garantire esigenze di uniformità nel territorio regionale”.

Al netto del fatto che la metratura e l’elencazione dei sia pure ridotti luoghi sensibili delle nuova legge andranno comunque testate anche sulla base di verifiche urbanistiche specifiche (per verificare se comunque si palesino ancora in concreto effetti paralizzanti per le nuove aperure o per eventualmente non contemplate ipotesi di mutazioni dei rapporti giuridici caratterizzanti i luoghi esistenti), va dunque detto, infine, che con la legge in questione per i profili qui esaminati la Regione Campania si unisce all’elenco delle Regioni virtuose che non solo hanno dimostrato consapevolezza e coscienza del problema ma che hanno tradotto la volontà in azione con un revirement che rappresenta un messaggio chiaro e forte non solo giuridico ma alla politica, del territorio e nazionale.

Geronimo Cardia