02 Mag IL DISTANZIOMETRO SUL BANCO DEGLI IMPUTATI. GERONIMO CARDIA (GIOCONEWS – MAGGIO 2022)

L’art. 48, comma 4, della Legge Regione Emilia Romagna n. 18 del 2016 ha aggiunto alla Legge Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013 il comma 2 bis dell’articolo 6 specificando che “Sono vietati l’esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse (…) nonché la nuova installazione di apparecchi (…), in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori”.

Le deliberazioni della Giunta Regionale n. 831 del 2017 e 68 del 2019 ne hanno poi dato specifica attuazione e sono stati indicati i criteri di ubicazione, misurazione e conformazione dei locali con la deliberazione del Comune di Bologna n. 239 del 2018.

Gli operatori hanno potuto rappresentare nel corso del tempo che l’applicazione in concreto dei luoghi sensibili al territorio di riferimento abbia determinato, unitamente ai divieti di installazione altrimenti verificabili, l’interdizione sulla sostanziale totalità del territorio, con ciò integrando il cosiddetto effetto espulsivo dell’offerta pubblica di gioco.

La verificazione richiesta.

Ebbene il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, con l’Ordinanza pubblicata il 14/3/2022, n. 1766/2022 Reg. Prov. Coll. emessa nell’ambito del Ricorso 5750 del 2021 ha ritenuto di “disporre, ai sensi degli artt. 19 e 66 Cod. proc. amm., una verificazione che (…) chiarisca” alcuni aspetti.

In particolare, viene richiesto di verificare “se, tenuto conto della conformazione naturale e della disciplina urbanistica vigente nel Comune di Bologna, l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 6 comma 2 bis, della legge della Regione Emilia Romagna (…), unitamente ai criteri di ubicazione, misurazione delle distanze e conformazione dei locali di cui al regolamento comunale approvato dal Consiglio comunale di Bologna (…), determini che

[i] non sia in assoluto possibile la localizzazione sull’intero territorio comunale delle sale gioco e delle sale scommesse come definite dalla legge regionale e,

[ii] comunque, quale sia la percentuale di territorio in cui tale preclusione verrebbe ad operare (ovvero, all’opposto, la percentuale di territorio disponibile sia all’insediamento di nuove sale giochi e sale scommesse od all’installazione ex novo di apparecchi (…) sia al trasferimento di quelle esistenti, secondo quanto appresso), considerati separatamente gli edifici esistenti e le strutture di possibile edificazione”

In questa richiesta emerge l’importante e giusto intento di entrare nel merito e di misurare il grado di interdizione determinato dalla normativa richiamata, anche valutando la specifica percentuale di interdizione (e la complementare specifica percentuale insediamento).

Sarà importante chiarire che una volta determinata l’area di interdizione determinata dalle distanze, per rispondere al quesito che chiede quale siano le aree e le percentuali effettive e in concreto di insediabilità e trasferimento, si individuino altresì sulle aree residue quelle che risultino vietate per altri specifici criteri o divieti urbanistici vigenti (aree verdi etc).

Solo così si potrà accedere alla possibilità di valutare l’esistenza di un concreto effetto espulsivo che lo si è detto in diverse occasioni rappresenta una circostanza di fatto in cui, per l’applicazione delle distanze e per la valutazione dei luoghi altrimenti vietati, finisce per essere interdetta la sostanziale totalità del territorio, laddove il termine sostanziale sta proprio ad indicare una percentuale talmente alta, non necessariamente uguale al 100%, da ritenersi inaccettabile.

Con detta specifica richiesta, e con la precisazione sopra indicata, si dimostra dunque di voler superare alcune valutazioni operate in passato, in alcuni accertamenti tecnici che si sono spinti ad affermare l’inesistenza di un effetto espulsivo per il solo fatto che non fosse raggiunto il 100% di interdizione, ritenendo di non dover dare evidenza del dato percentuale, ma solo quello assoluto dei metri quadrati.  Dato assoluto di interdizione in metri quadrati che in concreto sommati ai metri quadrati dei luoghi altrimenti vietati avevano comunque dato percentuali di interdizione superiori al 99%.

Altra circostanza che viene richiesto di verificare è “se, tenuto conto di tutte le sale gioco e le sale scommesse autorizzate ed in esercizio in ambito comunale alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 18 del 2016, nonché della “mappatura dei luoghi sensibili” realizzata dall’amministrazione comunale, l’applicazione della disciplina volta alla c.d. delocalizzazione dell’attività nello stesso territorio comunale (oppure, ove possibile, in territorio limitrofo) ne consentisse, nei termini ivi fissati, il trasferimento e la prosecuzione in altro sito idoneo, contestualmente ad analogo trasferimento da attuarsi da parte degli altri operatori economici destinatari del medesimo divieto di legge, anche alla stregua della zonizzazione vigente nel territoriale comunale e/o di altri atti, generali o di pianificazione, dell’amministrazione comunale utili all’individuazione di aree idonee allo scopo”.

Viene quindi richiesto di verificare se, alla luce degli accertamenti urbanistici, vi fosse un’impossibilità oggettiva al trasferimento di tutte le realtà preesistenti in aree non vietate.

Qui l’accertamento non potrà prescindere da un iter logico che dovrà necessariamente partire dall’area di insediabilità residua calcolata con il criterio sopra richiamato (ovvero l’area non interessata né dai divieti posti con le distanze né dai divieti posti dagli altri vincoli di natura urbanistica, comunque esistenti) e su questa individuare in concreto: (i) l’esistenza di edifici/locali in concreto idonei all’insediamento di punti di gioco pubblico; (ii) l’esistenza di edifici/locali in concreto disponibili all’insediamento di questi; (iii) la verifica della disponibilità di edifici/locali in concreto idonei, disponibili e soprattutto sufficienti ad accogliere l’intero numero dei punti degli operatori del gioco pubblico preesistenti alla legge regionale.

Il verificatore.

Questa volta il Consiglio di Stato affida l’incarico al “Direttore del Dipartimento di Architettura, Ingegneria delle costruzioni e ambiente costruito –DABC del Politecnico di Milano”.

La documentazione utilizzabile.

Una precisazione, nell’ordinanza si legge altresì che la verificazione potrà avvenire tenendo conto “degli atti di causa, compreso l’elaborato peritale prodotto in primo grado dalla parte ricorrente, e di ogni accertamento ritenuto utile ai fini della verificazione (compresa l’acquisizione della relazione tecnica richiesta con i pareri nn. 198/2021 e 934/2021 di questo Consiglio di Stato, ove tempestivamente depositata)”.

Il parere n. 198/2021.

Al riguardo si ricorda che il parere del Consiglio Stato numero 198/2021 è quello del 15/2/2021, adottato nell’adunanza di Sezione Prima del Consiglio di Stato del 10/2/2021, nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, per l’annullamento tra l’altro: (i) del provvedimento del 6/2/2019, a firma del Dirigente dell’U.I. Attività produttive e commercio del Comune di Bologna, avente ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”; (ii) della deliberazione n. 239/2018 del Consiglio comunale di Bologna, avente ad oggetto “Approvazione del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito”, e relativi allegati, tra cui il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”.   Per quel che qui rileva, nel provvedimento si legge che tra i motivi del ricorso che sono stati presentati vi sono: (i) il fatto che nell’ambito della valutazione del contemperamento degli interessi, l’atto impugnato “non avrebbe accertato la presenza delle condizioni indispensabili affinché l’attività si svolga senza pregiudizio per la salute pubblica”;   (ii) ed anche qui il concreto effetto espulsivo dalla sostanziale totalità del territorio provocato dal distanziometro in questione laddove viene precisato che “ove la sala si trovasse al di sotto del limite di 500 metri, i provvedimenti avrebbero innegabile effetto “espulsivo” in quanto non sarebbe possibile procedere alla dislocazione nell’ambito del territorio comunale; ciò in considerazione della massiccia presenza dei luoghi sensibili, che si estendono anche a quelli situati nell’ambito territoriale di Comuni confinanti, nonché dell’esistenza di altri divieti e limitazioni di carattere urbanistico, connessi alla destinazione d’uso dei locali ed alla situazione generale del mercato immobiliare”.

Ed ancora, dal ricorrente risulta essere contestato che: (i) “non è possibile comprendere: quale sia l’organo facente capo all’ente locale che ha posto in essere le misurazioni dai luoghi sensibili; quali siano gli strumenti in concreto utilizzati per porre in essere dette misurazioni; quali siano le effettive distanze tra le sale condotte dai ricorrenti ed i luoghi sensibili individuati”; (ii) “il Regolamento si limita a richiamare un generico criterio di calcolo della misurazione delle distanze, che non consente (…) “la verifica circa la sussistenza o meno delle distanze e di comprendere l’esattezza delle misurazioni effettuate; ciò in quanto è specifico onere probatorio dell’amministrazione la dimostrazione delle ragioni che impediscono la permanenza dell’attività”;   (iii) “non è stato posto in essere alcun contraddittorio procedimentale”.    Al riguardo il Consiglio di Stato ha ritenuto che per portare a termine la propria valutazione è necessario completare la conoscenza con elementi fattuali che riguardano la vicenda, prevedendo che “l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli deve acquisire dal Comune di Bologna una dettagliata relazione tecnica, corredata da ogni pertinente documentazione, con la quale si chiarisca, anche in controdeduzione all’elaborato peritale prodotto dal ricorrente, se l’applicazione del divieto di esercizio di sale giochi e sale scommesse, in relazione ai luoghi sensibili mappati dal Comune e al limite distanziale previsto, comporti o meno l’effetto espulsivo lamentato nel gravame; evidenziando, altresì, le aree del territorio comunale in cui la delocalizzazione delle sale giochi e scommesse, pur in presenza del richiamato divieto, è possibile, sia in termini di allocazione in edifici già esistenti sia in termini di allocazione in strutture da edificare.”

Tuttavia, con provvedimento numero 1840/2021 del 06/12/2021 adottato nell’adunanza di Sezione Prima del Consiglio di Stato del 10/11/2021, il Consiglio di Stato ha espresso poi il parere che il ricorso debba essere respinto, evidenziando, tra l’altro, e per quel che qui rileva quanto segue: (i) “il limite distanziale applicato dal provvedimento impugnato, in esecuzione delle previsioni del Regolamento comunale e degli atti normativi regionali ad esso presupposti – comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri dai luoghi sensibili – costituisce mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati”; (ii) “Parte allega (…) perizia tecnica del gennaio 2019, a dimostrazione dell’effetto espulsivo che le disposizioni regolamentari determinerebbero” ma “a giudizio della Sezione, nel caso di specie non sono state adottate misure di carattere “espulsivo”, come sostenuto dalla ricorrente, sia perché l’attività potrà essere esercitata in altra parte del territorio sia per la gradualità con la quale ha agito l’amministrazione. Si realizza in tal modo un equilibrato e ragionevole contemperamento degli interessi privati e pubblici coinvolti”.   Ecco quindi che in questo caso il provvedimento si è affrettato ad escludere l’esistenza dell’effetto espulsivo, circostanza quindi che precluderebbe al Giudice di prendere atto di una non manifesta infondatezza della questione sollevata.  In realtà i numeri e le rilevazioni urbanistiche sembrerebbero invece dire altro.

Il parere n. 934/2021.

Con provvedimento numero 934/2021 del 29/5/2021, adottato nell’adunanza di Sezione Prima del Consiglio di Stato del 19/5/2021, nell’ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (numero affare 366/2020), per l’annullamento dei medesimi atti di cui al precedente caso, il Consiglio di Stato ha ordinato i medesimi incombenti istruttori. In questo caso si è in attesa della pronuncia da parte del Consiglio di Stato posto che è stato chiesto di prendere in considerazione le repliche del ricorrente alle note depositate dal Comune di Bologna.

Conclusioni

Alla luce di quanto sopra è evidente che la verifica tecnica sia importante per accertare l’oggettiva impossibilità di attuare una delocalizzazione dell’offerta del gioco pubblico e la sostanziale esclusione della medesima dai territori.    Per chiarezza incidentalmente va detto che la riduzione dell’offerta pubblica si è già verificata a seguito dell’Intesa Stato Regione del 2017 e nella misura ivi indicata.

Ed è per ciò importante che l’approccio per la ricerca tecnica della soluzione ai quesiti posti sia caratterizzato da valutazioni che consentano di cogliere in concreto quale sia l’effettiva insediabilità.   Valutazioni che mettano in luce quindi quanto autenticamente il bene della vita (il presidio dei territori con un’offerta pubblica di gioco) risulti autenticamente compromesso.

Geronimo Cardia