La Circolare del Ministero dell’Interno sulla valenza cogente dell’Intesa si applica oltre che alle limitazioni orarie eccessive anche ai distanziometri espulsivi o marginalizzanti. Anche in questi giorni il dibattito è acceso. Ma lo è non solo per le pure rilevanti questioni inerenti all’ennesimo aumento di tassazione – con simmetrica riduzione delle remunerazioni del comparto previste a partire dalle convenzioni di concessione – imposto anche questa volta per trovare le coperture delle manovre di politica economica del momento. Non è un caso che con la presentazione del Rapporto sul Gioco Pubblico in Confcommercio Imprese per l’Italia sono stati toccati anche altri temi tra i quali non poteva mancare quello della Questione Territoriale che ormai, come ampiamente previsto dal 2011, rischia di contaminare il sistema del gioco pubblico al punto da avere comportato, ad esempio, lo stop all’avvio delle gare scommesse e bingo, pure programmate e portate avanti dall’esecutivo, su cui si è avuto modo di dire in altre occasioni. In questi giorni il tema della Questione Territoriale è stato trattato anche e ancor una volta dal Ministero dell’Interno sotto il noto profilo delle norme locali sulle limitazioni di orari con la Circolare dell’Ufficio per gli Affari di Polizia Amministrativa e Sociale, protocollo 557/PAS/U/015223/12001(1) avente ad oggetto “Sentenza del TAR Lazio, Sez. II-bis 5 febbraio 2019, n. 1460 – Ordinanze sindacali recanti limitazioni degli orari di apertura dei locali in cui sono installati apparecchi ex art. 110, comma 6, TULPS”.

La Circolare, in estrema sintesi, precisa che l’orientamento giurisprudenziale che invita al rispetto dei principi posti dall’Intesa riguardo ai limiti orari di funzionamento del gioco pubblico di interesse debba essere tenuto in considerazione dall’Amministrazione. Ma vediamo in che misura. L’Ufficio ha premesso che è opportuno procedere con la “individuazione di quelle pronunce che rivestono una particolare rilevanza nel panorama della giurisprudenza amministrativa, vuoi perché esse segnano il consolidamento di orientamenti venutisi a formare nel tempo, vuoi per la rilevanza generale delle regulae iuris adottate, vuoi ancora per la portata innovativa della pronuncia (…) [senza mancare di] evidenziare la rilevanza che tali pronunce assumono, anche con riguardo ai di casi in cui si controverte fattispecie caratterizzate dalla discrezionalità amministrativa. (…) il Giudice provvede non solo a risolvere le questioni di diritto prospettate, ma, nel fare questo, detta anche la norma agendi cui l’Amministrazione deve attenersi soprattutto nei casi in cui la decisione postula una “riedizione” del potere. (…) Si tratta del metodo che, attraverso il ricorso a cas log (scheda del caso), intende facilitare l’interprete nella ricerca e nell’individuazione della pronuncia che più si attaglia alla fattispecie concreta sulla quale si deve determinare e che, quindi, più agevolmente può essere argomentata e sostenuta in un’eventuale sede contenziosa”. In altre parole, secondo detto metodo, dunque, una sentenza, ancorché su un caso controverso ma rientrante nella casistica sopra richiamata, ben può essere usata per efficienza ed efficacia dell’azione per orientare l’azione amministrativa. L’orientamento riveniente dalla sentenza del caso può essere dedotto e poi anche trovato agevolmente applicando il metodo cosiddetto della “scheda del caso”, di facile e veloce individuazione e consultazione da parte dell’Amministrazione che ne abbia bisogno nella quale vengono fatte confluire anche eventuali ulteriori riflessioni per i casi che lo richiedono.

Ebbene tale esercizio è stato applicato riguardo alla sentenza del Tar Lazio – sezione UU-bis, n. 1460 del 5 febbraio 2019 che ha annullato l’ordinanza sindacale con la quale il Sindaco aveva limitato gli orari di funzionamento di apparecchi “a otto ore – con un “blocco”, quindi, di sedici ore – – estendendolo, poi (…) ad undici ore (con un “blocco” quindi per le tredici ore residue)”. Anche l’Ufficio ed il Tribunale notano l’importanza, già da tempo messa in evidenza, che va data al numero di ore di interdizione complessivamente ed indirettamente imposte, piuttosto che a quello di funzionamento direttamente indicato nei provvedimenti. E ciò perché è il dato del numero delle ore di interdizione che va confrontato con l’indicazione data nell’Intesa Stato Regioni secondo cui occorre “Riconoscere agli EELL la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco.”. Ecco che 16 ore di interdizione imposte dall’ordinanza o 13 che siano si palesano ben più delle 6 ore indicate nell’Intesa. Sin qui tutto chiaro. Il punto è però che oggetto della controversia era se l’Intesa fosse o meno vincolante per il fatto che, come sappiamo, non sia stato adottato il noto ed atteso decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le competenti Commissioni parlamentari. Su questo punto critico la sentenza ha ritento di aderire alla tesi che “in assenza del decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la richiamata intesa, pur non avendo una valenza cogente, dispiegherebbe comunque alcuni effetti, suscettibili di vincolare le scelte che gli stakeholder istituzionali sono chiamati a compiere”.

In particolare, l’Ufficio deduce dalla sentenza le seguenti regulae iuris: “a) Alla Conferenza Unificata sono attribuite funzione di informazione, consultive, di raccordo, nonché, attraverso la stipula di intese, di indirizzo al fine di garantire lo sviluppo di azioni in ambiti di interesse comune per lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, secondo indirizzi condivisi ed uniformi; b) L’intesa attua un procedimento amministrativo, attraverso il quale, in attuazione del principio di leale collaborazione, vengono realizzati la concentrazione e l’esercizio condiviso di funzioni concorrenti devolute; c) La conclusione dell’intesa (…) costituisce, pertanto, la sede normativamente prevista per l’adozione di una disciplina uniforme ed omogenea sul territorio nazionale delle modalità di offerta dei giochi leciti, contesto nel quale coesistono profili di competenza esclusiva dello Stato (tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, regolamentazione dell’esercizio dei giochi e delle scommesse, anche per quanto concerne il relativo regime concessorio) e degli Enti locali per una pluralità di aspetti riconducibili alla pianificazione e al governo del territorio (disciplina degli orari di apertura degli esercizi di gioco e scommesse, distribuzione sul territorio dell’offerta di gioco, con l’imposizione di distanze minime dal luoghi sensibili); d) Per effetto del raggiungimento della cennata intesa (…), ai singoli Enti residuano margini di scelta discrezionale solo negli “spazi” lasciati liberi dall’intesa stessa; e) Pertanto, l’adozione, attraverso la stipula dell’intesa, di un quadro di regole e criteri omogenei sul territorio nazionale, anche in assenza del decreto di recepimento, assume la valenza di parametro di riferimento per l’esercizio, da parte delle amministrazioni locali, delle loro specifiche competenze in materia di disciplina dei giochi leciti; f) Conclusivamente, in attesa che intervenga il previsto decreto di recepimento, l’intesa riveste la valenza di una norma di indirizzo per l’azione degli Enti locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati.”

Aggiungendo poi i seguenti principi: “a) L’ordinanza del Sindaco del predetto Comune si discosta dai contenuti dell’intesa innanzitutto, per la durata della chiusura giornaliera del gioco sensibilmente più lunga (tredici ore, dopo la modifica dell’originaria ordinanza), rispetto a quanto contemplato dal cennato accordo (sei ore giornaliere); b) La valenza di atto di indirizzo assunta dall’intesa implica che le indicazioni in essa contenute possono essere disattese solo laddove il Comune dimostri, in sede di motivazione, l’esistenza di particolari situazioni o fenomeni, legati allo specifico contesto del proprio territorio che rendano necessario adottare soluzioni diverse dalla disciplina destinata a trovare applicazione sul piano nazionale; c) Conseguentemente, l’adozione di una soluzione diversa da quella stabilita dall’intesa non può considerarsi sufficientemente motivata, laddove – come nel caso di specie – si fondi su fatti e circostanze riferite soltanto al contesto nazionale o regionale; d) Inoltre, l’intesa dal 7 settembre 2017 tutela anche lo spazio di autonomia e di competenza di ciascun livello di governo coinvolto e, a tal fine, essa subordina la definizione della distribuzione giornaliera dell’orario del gioco ad una previa intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, portatore dell’interesse a salvaguardare le ragioni erariali connesse al gioco lecito; e) Pertanto, l’acquisizione dell’intesa con la predetta Agenzia costituisce una regola procedurale espressione del più generale principio di leale collaborazione, con la conseguenza che la sua violazione (come nel caso di specie) determina l’illegittimità del provvedimento adottato”. L’Ufficio poi, valutata la significatività della pronuncia e l’esistenza di un “orientamento che si viene consolidando” (per l’esistenza di un’altra pronuncia analoga della stessa Sezione), “sebbene non riguardi provvedimenti adottati da questa Amministrazione” (…) “in uno spirito di leale collaborazione, (…) segnala all’attenzione di Sigg. ri Prefetti l’opportunità che i contenuti (…) siano partecipati (…) ai Comuni delle rispettive Provincie” precisando che i medesimi Prefetti “potranno altresì valutare l’utilità di fornire alle Amministrazioni regionali i predetti ragguagli informativi”.

Ebbene, ciò detto, si vuole qui per esigenze di spazio solo proporre l’attenzione su un passo ulteriore del ragionamento, relativo alla estendibilità del principio posto dall’Ufficio per gli orari all’altra misura che, come e più delle limitazioni di orari, riguarda la Questione Territoriale: quella dei distanziometri espulsivi.
A ben vedere, per come costruita, l’indicazione data ai Prefetti di fornire ragguagli sulle enunciate regulae iuris anche alle Amministrazioni regionali (oltre che Comunali) sembrerebbe utilizzabile per formulare autentiche denunzie in merito al cosiddetto effetto espulsivo dei distanziometri. E ciò in quanto al riguardo l’Intesa non ha mancato di precisare che “: “Le Regioni e gli Enti locali – al fine di una maggiore efficacia nella prevenzione dei minori e nella lotta alla ludopatia, nonché nel contrasto all’insediamento del gioco illegale (…) adotteranno, nei rispettivi piani urbanistici e nei regolamenti comunali, criteri che, tenendo anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti, relativi agli attuali punti di vendita con attività di gioco prevalente, con la finalità di garantire la tutela della salute pubblica e della pubblica sicurezza, consentano una equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata.”. Ed al riguardo si era già in passato avuto modo di apprezzarne la portata evidenziando che dall’Intesa così si desume che: (i) gli interessi da tutelare sono più di uno e da gestire contemporaneamente (minori, ludopatia, gioco illegale); (ii) riguardo ai minori occorre agire pensando ad “una maggiore efficacia nella prevenzione” posto che, aggiungiamo noi, già la normativa nazionale pone divieti assoluti di gioco; (iii) la normativa locale deve intervenire per una distribuzione del gioco, non per un’espulsione del gioco; (iv) la normativa locale deve intervenire per una distribuzione del gioco che sia “equilibrata” e che non determini una marginalizzazione; (v) la normativa locale deve intervenire avendo cura e la responsabilità di tutelare contemporaneamente salute pubblica e (importantissima la congiunzione apposta nell’Intesa) la pubblica sicurezza (che smette dunque di essere un mero interesse riflesso?); (vi) ma non è tutto, la normativa locale deve tenere conto “anche conto della ubicazione degli investimenti esistenti”.
Ebbene se, un lato, il principio posto dall’Intesa in materia orari (i.e. limitazioni orarie non superiori a complessivamente 6 ore giornaliere) deve ritenersi, anche in mancanza del noto decreto attuativo, avente “valenza di una norma di indirizzo per l’azione degli Enti locali costituendo, al contempo, un parametro di legittimità dei provvedimenti da essi adottati”, dall’altro, stesso deve valere per il principio appena sopra richiamato, posto dalla medesima Intesa relativamente ai distanziometri, di bandire ogni forma di effetto espulsivo e marginalizzazione. A nulla valendo, peraltro, l’eccezione solitamente mossa secondo cui “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque a esplicare la loro efficacia. Inoltre le Regioni e le Province autonome, ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione”, posto che una disposizione che prevede un distanziometro viziato da effetto espulsivo, che impone il proibizionismo, o che determina una marginalizzazione, certamente non è in linea con il divieto di proibizionismo e non assicura certamente una tutela maggiore.

Ed ecco che nei ragguagli informativi che la Circolare raccomanda ai Prefetti di effettuare sugli orari in favore delle Amministrazioni regionali potrebbero aggiungersi altresì le suddette riflessioni sui distanziometri espulsivi e marginalizzanti, unitamente alla segnalazione dell’esistenza del precetto che ad oggi non ha registrato seguito con cui la Legge di Stabilità 2018 ha imposto alle Regioni di adeguare ai precetti dell’Intesa “le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico” (art. 1, comma 1049, della Legge di Stabilità 2018).