01 Lug LA QUESTIONE TERRITORIALE DELLA RIAPERTURA “Anche il riavvio post covid-19 diventa un tema da questione territoriale. È un segnale indicativo di una direzione presa dall’ordinamento del gioco pubblico?” (Gioconews, luglio/agosto 2020)

La Questione Territoriale della Riapertura post Covid-19.

E’ cosa nota che il DPCM del 12 giugno che ha deliberato in materia di “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, recante ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19” all’articolo 1, comma 1, lettera l ha previsto che “Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 sull’intero territorio nazionale si applicano le seguenti misure: (…) l) le attività di sale giochi, sale scommesse e sale bingo sono consentite a condizione che le Regioni e le Province Autonome abbiano preventivamente accertato la compatibilità dello svolgimento delle suddette attività con l’andamento della situazione epidemiologica nei propri territori e che individuino i protocolli o le linee guida applicabili idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio nel settore di riferimento o in settori analoghi; detti protocolli o linee guida sono adottati dalle regioni o dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o nelle linee guida nazionali e comunque in coerenza con i criteri di cui all’allegato 10”

E’ altrettanto cosa nota che nello stesso DPCM, in allegato 9, sono richiamate le “Linee guida per la riapertura delle attività economiche e produttive della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome dell’11 giugno 2020”, prot. 20/95/CR1/COV19, “Nuovo coronavirus SARS-CoV-2 – Linee guida per la riapertura delle Attività Economiche, Produttive e Ricreative” e che all’Allegato 10 vengano riportati i principi generali di sicurezza.

Ed è, infine, noto che con Determinazione Direttoriale prot.. 180229/RU dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sia stata:   (i) disposta l’autorizzazione alla riattivazione delle piattaforme per l’esercizio oltre che delle attività di gioco all’interno delle sale giochi, sale scommesse e sale bingo, anche degli esercizi che raccolgono giochi tipici di tali sale;   (ii) consentita la raccolta “a seguito dell’adozione, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, dei provvedimenti delle Regioni e delle Province autonome di cui al D.P.C.M. 11 giugno 2020”; (iii) precisata l’attività delle Direzioni Territoriali dell’Agenzia per assicurare “anche il rispetto delle misure di contenimento e di prevenzione indicate dai protocolli adottati dalle Regioni e Provincie autonome applicando le misure previste dal Decreto Legge 16 maggio 2020, n. 33”;   (iv) data evidenza del prospetto delle misure applicabili in caso di violazione “Misure di contenimento e prevenzione previste dal protocollo di sicurezza o dalle linee guida applicabili all’esercizio oggetto di controllo”.

A questo punto gli Enti del territorio, investiti ufficialmente dal Governo della responsabilità di censire la compatibilità della riapertura (non solo del settore del gioco per la verità) con la l’andamento della situazione epidemiologica, hanno provveduto ad emanare le ordinanze (tra l’11 ed il 14 giugno).

Ad esempio la Regione Puglia con Ordinanza n. 259 dell’11.6.2020 ha: (i) prima “ritenuto che l’attuale situazione epidemiologica del contagio da Covid-19 nel territorio pugliese consente la riapertura e l’autorizzazione di ulteriori attività, avendo il Dipartimento della Salute competente (con nota r_puglia/AOO_005/PROT/12/06/2020/0002072) accertato la compatibilità dello svolgimento delle suddette ulteriori attività con l’andamento della situazione epidemiologica (relazione allegato 2 alla presente ordinanza) e trasmesso le Linee guida regionali (allegato 1 alla presente ordinanza) elaborate in coerenza alle linee guida per la riapertura delle attività economiche e produttive oggetto della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome (16, 22, 25 maggio – 9 giugno e 11 giugno 2020) e in coerenza agli specifici protocolli contenuti nelle schede tecniche predisposte da ciascuna struttura dipartimentale competente ratione materiae, nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o linee guida nazionali e comunque in coerenza con i criteri di cui all’allegato 10 del DPCM” nonché “considerato (…) che le linee guida regionali elaborate e trasmesse dal dipartimento della Salute, con riferimento al monitoraggio epidemiologico relativo alla settimana che va dal 5 all’11 Giugno, attestano che“la situazione di circolazione del virus nella regione si mantiene ad un livello basso. In particolare, pur essendo la quinta settimana che ha seguito la riapertura, il numero basso di nuovi casi non suggerisce alcun effetto della ripresa delle attività produttive e dei contatti sociali dopo il lockdown sulla circolazione  virale. Non è stato rilevato nessun nuovo focolaio e le segnalazioni provengono prevalentemente da attività di screening effettuate in ambiente lavorativo (sanitario, per operatori e pazienti in pre-ricovero), oltre che da sporadici contagi intrafamiliari. Sulla scorta di tale valutazione, pur restando necessario un elevato livello di guardia nelle attività di monitoraggio e di scrupoloso rispetto delle prescrizioni nei vari settori come specificato dalle linee guida, non si ravvisano particolari segnali di allarme che possano precludere la ripresa di ulteriori attività”;”(ii) e poi ha approvato linee guida regionali di sicurezza (articolo 1), nonché disposto la riapertura per il Gioco Pubblico a decorrere dal 15 giugno e rimandato al 25 giugno previa valutazione ministeriale l’apertura degli sport di contatto (articolo 3).

A titolo ulteriormente esemplificativo, la Regione Emilia Romagna, con Ordinanza n. 109 del 12.6.2020, ha (i) prima “Ritenuto che l’attuale situazione epidemiologica del contagio da  COVID-19  nel  territorio  emiliano-romagnolo  consenta  la riapertura e l’autorizzazione di diverse attività nel rispetto del principio del distanziamento sociale”; (ii) e ha poi ordinato “con successiva ordinanza saranno disciplinate le linee guida da rispettare ai fini della ripresa delle attività delle sale slot, sale giochi, sale bingo e sale scommesse a far data dal 19 giugno 2020” (punto 9) nonché rinviato le attività fieristiche al 15 luglio.

E così ancora la Regione Campania che con Ordinanza n. 56 del 12.6.2020 (i) ha prima “rilevato che l’Unità di Crisi regionale in data odierna ha espresso parere favorevole alla riapertura delle attività delle sale gioco e scommesse e delle sale bingo, purché nel rispetto delle misure di sicurezza elaborate sulla base del protocollo condiviso in seno alla Conferenza delle Regioni e allegato sub 10 al DPCM 11 giugno 2020”, (ii) e poi disposto che “A decorrere dal 15 giugno 2020 e fino al 14 luglio 2020 (…) è consentita la riapertura delle attività delle sale gioco e scommesse e delle sale bingo, purché nel rigoroso rispetto delle misure di sicurezza allegate sub 2 alla presente Ordinanza” (articolo 1.2.).

Nella stessa direzione va letta la posizione assunta dalla Regione Toscana che con Ordinanza n. 65 del 10.6.2020 ha (i) prima “Considerato che il quadro epidemiologico in Toscana presenta un andamento positivo tale da poter consentire, a decorrere dal 13 giugno, la riapertura: (…) delle sale slot, sale giochi, sale bingo e sale scommesse sulla base delle specifiche linee guida di cui all’allegato 1”; (ii) e poi disposto che “a decorrere dal 13 giugno, possono essere riaperte sale bingo, delle sale slot, sale giochi, sale bingo e sale scommesse, sulla base delle specifiche linee guida di cui all’allegato 1;” (articolo 4).

Andando a vedere, inoltre, le posizioni assunte da Regioni come Lombardia, Veneto e Piemonte, (rispettivamente con le ordinanze numero n. 566 del 12.6.2020, n. 59 del 13.6.2020 e Piemonte n. 68 del 13.6.2020) la situazione non cambia essendo: (i) preliminarmente valutato che la situazione epidemiologica del territorio consente la riapertura (come risulta esplicitato rispettivamente nei seguenti termini: “sussistono le condizioni di compatibilità delle attività di cui alle predette linee guida con la situazione epidemiologica regionale, in conformità alle previsioni del D.P.C.M. 11 giugno 2020”, “sulla base dei suddetti dati, (…) la situazione epidemiologica sia compatibile con lo svolgimento delle attività (…)”; “assunte quali specifiche valutazioni della compatibilità delle misure definite nel presente decreto con l’andamento della situazione epidemiologica del territorio piemontese” i pareri dei tre enti regionali preposti); (ii) e successivamente ordinata la sostanzialmente immediata riapertura (rispettivamente in data 15.6.2020, 19.6.2020 e 15.6.2020).

Peraltro, quasi tutte le altre Regioni hanno emesso ordinanze dallo stesso tenore: (i) l’Abruzzo ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 74 del 14.6.2020;  (ii) la Basilicata ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 37 del 14.6.2020;  (iii) la Calabria ha ordinato la riapertura per il 13.6.2020 con Ordinanza n. 51 del 13.6.2020;  (iv) il Friuli Venezia Giulia ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 17 del 15.6.2020;  (v) la Liguria ha ordinato la riapertura per il 19.6.2020 con Ordinanza n. 37 del 12.6.2020;  (vi) le Marche hanno ordinato la riapertura per il 16.6.2020 con Ordinanza n. 203 del 15.6.2020;   (vii) il Molise ha ordinato la riapertura per il 21.6.20 con Ordinanza n. 36 del 21.06.2020;    (viii) la Provincia di Trento ha ordinato la riapertura per il 19.6.2020; (ix) la Sardegna ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 29 del 14.6.2020;   (x) la Sicilia ha ordinato la riapertura per il 13.6.2020 con Ordinanza n. 25 del 13.6.2020, (xi) l’Umbria ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 33 del 12.6.2020; (xii) la Valle D’Aosta ha ordinato la riapertura per il 15.6.2020 con Ordinanza n. 242 del 12.6.2020.

Nell’analisi delle iniziative regionali non è tuttavia sfuggita la posizione assunta dalla Regione Lazio con l’Ordinanza n. Z00047 del 13.6.2020 con la quale (i) da un lato, si è “ritenuto opportuno, visto l’andamento della situazione epidemiologica del territorio regionale che si attesta, allo stato attuale, ad un indice di contagiosità in progressivo decremento e considerata l’esigenza, pur nel costante e prioritario interesse della tutela della salute pubblica, di proseguire con la ripresa del tessuto economico e sociale della Regione attraverso un’ulteriore definizione della Linee guida adottate per la riapertura delle attività economiche, produttive e sociali”; (ii) e, dall’altro si è deciso di anteporre l’apertura di attività come fiere e discoteche (al 15 giugno) e di posporre l’apertura del gioco, rinviandola al 1° luglio con ciò andando in sostanziale controtendenza, avendo infatti precisato che “Fermo restando le attività sociali, economico produttive e istituzionali già autorizzate con precedenti provvedimenti sono consentite le seguenti ulteriori attività: a. a decorrere dal 15 giugno 2020: le fiere, i congressi, le cerimonie, nonché attività che hanno luogo in discoteche e locali assimilati, con eccezione delle attività di ballo. b. a decorrere dal 1° luglio 2020 sono consentite anche le attività di ballo all’aperto, nonché le attività di sale giochi, sale scommesse e sale bingo”.    Va detto che in data 20 giugno la Regione Lazio ha poi aggiustato la mira, prevedendo espressamente con una seconda ordinanza, la numero n. Z00048 del 20.062020 che: “Fermo restando le attività sociali, economico produttivo e istituzionali già autorizzate con precedenti provvedimenti sono consentite le seguenti ulteriori attività:   a)       a decorrere dal 20 giugno 2020, le attività nelle sale scommesse, non è comunque consentito l’utilizzo delle apparecchiature (giochi, terminali ed apparecchi VLT/AWP), al fine di evitare assembramenti di persone e di assicurare il mantenimento di almeno un metro di separazione tra gli utenti; b)  “a decorrere dal 1° luglio 2020, sono consentite le attività sale bingo, sale slot e sale giochi.”. Il tutto lasciando intendere l’opportunità di operare dei distinguo tra tipologie di attività.

E non è sfuggito, poi, il fatto che almeno alla data del 22 giugno in cui viene completato il presente studio non sia stata emessa ancora l’ordinanza della Provincia Autonoma di Bolzano, il cui territorio ha in piedi il noto giudizio di riassunzione innanzi al Consiglio di Stato – sia pure attualmente interrotto – che ha sospeso le chiusure delle sale (tutte di fatto), imposte dal distanziometro della relativa legge provinciale.

Alla luce di queste ultime osservazioni che hanno di fatto evidenziato alcune differenze di atteggiamento tra territori non sono mancate riflessioni sul sistema di riapertura concepito dal Governo con cui lo Stato ha di fatto conferito agli enti del territorio la decisione del se, quando e come riaprire, se come e quando uscire dal lockdown imposto inizialmente dal Governo stesso.

Al riguardo c’è, da un lato, tutto il filone di pensiero che vede nell’iniziativa una spinta federalista in grado anche di mettere in discussione la riserva legale in materia di gioco pubblico con tutte le conseguenze sul piano regolatorio e di gestione del comparto e, dall’altro, anche la visione di chi ritenga che il conferimento dei poteri sia solo un conferimento di poteri straordinario, legato solo all’emergenza epidemiologica, sorretto sotto il profilo costituzionale dal Titolo V della Carta per il chiaro riferimento alla gestione del diritto alla salute e che non sia affatto indicativo di una direzione presa.

C’è poi tutto il filone di pensiero che pretende di analizzare tutte le decisioni assunte dai diversi territori al fine di effettuare una valutazione sulla coerenza di metodi impiegati perché, in caso di mancanza di coerenza e dunque in caso di inefficienza o peggio ancora in caso di decisione distorte a danno dei cittadini, si avrebbe la dimostrazione dell’importanza dei criteri nazionali.   Ma sul punto non può dimenticarsi quanto comunque importate sia il rapporto col territorio per l’assunzione delle decisioni più aderenti alle specifiche esigenze.

Ed infine come non ricordare il filone che vede in questa parcellizzazione dei livelli decisionali un modo per prestare il fianco alle strumentalizzazioni che il comparto del gioco pubblico subisce dalle forze proibizionistiche sempre pronte a utilizzare ogni occasione per imporre anche solo indirettamente divieti sostanzialmente assoluti sui territori spinti da motivi diversi da quelli tecnici.  Numerose sono state, infatti, in questi mesi le posizioni assunte in questa direzione, e non solo a livello politico.  Su questo si è detto già tanto.

A fronte di tutti questi pensieri, ognuno con le sue verità e le sue esagerazioni, una cosa resta certa e oggettivamente condivisibile: con le iniziative descritte di fatto si è contribuito a conferire al comparto, all’ordinamento giuridico che lo riguarda, alla sua organizzazione, alla sua solidità, ancor più incertezza di quanto sia stato già enunziato a più riprese prima della guerra Covid (ancora in realtà in corso) quando si è manifestata l’esigenza di mettere mano ad un riordino tanto annunciato, sempre rinviato.  Un riordino sì nazionale ma che tardando così tanto è stato in parte realizzato da alcune Regioni virtuose che si sono rese protagoniste di autentici revirement come descritto in altri articoli del recente passato.

In presenza di queste incertezze, sempre crescenti, a subirne le conseguenze non è solo la stabilità del sistema per i problemi di pianificazione degli operatori, non è solo la protezione del gettito erariale da emersione, non è solo l’utenza che richiede un’offerta di gioco misurata contenuta ma allo stesso tempo stabile, ma sono per esempio anche la partecipazione ed il piano svolgimento delle gare. Al tema della tenuta del sistema per l’eccessiva tassazione dei margini del comparto, al tema della Questione Territoriale dei limiti orari e dei distanziometri sostanzialmente espulsivi, si è aggiunta così oggi a pieno titolo la Questione Territoriale della Riapertura sia pure dai contorni definiti come sopra si è tentato di evidenziare. Con tutti i suoi significati economici, giuridici, sociali, politici ed anche strategici.